推行“五项工作机制”稳妥处置僵尸企业

　　作者简介：

　　于卫东，山东省高青县人民法院党组副书记、副院长。

　　李桐光，山东省高青县人民法院民二庭副庭长。

　　伴随着淘汰落后产能、过剩产能任务的不断加重，如何积极稳妥处置“僵尸”企业成为各级党委、政府和法院的当务之急。近几年来，高青县法院以破产审判为突破口，积极推行“党委府院协作、职工权益保障、处置模式选择、破产程序规范、资债处理创新”“五项工作机制”，稳妥处置“僵尸”企业，在实现淘汰落后产能、盘活要素资源和转型升级过程中，注入了被法学界称之为“高青模式”的内容。

　　一、党委府院协作机制

　　1、必要性

　　在处置僵尸企业过程中必然涉及到债权人、债务人、出资人、企业职工等众多当事人利益，极易引发群体性、突发性事件，影响社会稳定①。破产案件虽然由法院审理，但法院并非无所不能，在处置僵尸企业中土地、房产、税收、工商信息和注销、国有资产、金融信贷、招商引资、信访维稳等问题，离不开党委、政府的协调配合。因此，僵尸企业破产并非单纯的司法案件而属于重大的社会问题，需要党委、政府、法院共同协作才能解决。

　　2、机制内容

　　党委是僵尸企业处置的领导者，政府是僵尸企业处置的协调者和组织者，法院是僵尸企业破产程序的主导者。高青县法院据此创设破产工作联系人制度，形成了党委、政府、法院分工配合的协作机制。其基本内容为：由政府指定公安、土地、房产、人行、工商、税务、社保、审计、经信、信访、招商等部门一名业务骨干担任联系人，明确僵尸企业处置相关事宜有其专门负责，防止部门内部人员相互推诿；同时，由县委指定一名县级领导作为联系人分管领导，负责协调政府、法院关系，并定期组织召开“府院联席会议”，共同解决僵尸企业处置中的难题。

　　3、工作效果

　　破产工作联系人制度因实行责任到部门、到人，为法院推进僵尸企业破产创造了良好的外部环境，提高了处置僵尸企业的质效。以钜创公司破产重整案为例，为引进纺织业巨头如意集团参与重组重整，县委常委崔玉栋作为分管领导带领经信局、招商局等联系人先后27次到如意集团总部进行洽谈，在金融信贷、税收、职工安置、资产收购等方面最终达成重组重整协议，促成了钜创公司重整的成功。在此基础上，如意公司着手重组高青县其他纺织企业，计划再投资20亿元，打造中国大陆规模最大的纺纱、印染、纺织、服装为一体的亿米牛仔产业园项目，实现了僵尸企业生产功能的延续和产业的重生。

　　二、职工权益保障机制

　　1、必要性

　　无论是社会发展，还是经济发展，都需要一个稳定的外部环境。解决僵尸企业脱困问题，也必须以稳定为前提，以稳定为目标，优先解决职工权益和职工安置问题。从法律的角度看，职工权益有复杂的社会属性，不仅是职工债权的分配问题，还兼具人身权性质和公法性质。对职工权益的保护体现国家保护弱者、维护公平的立法目的；职工权益不仅是基于商品交换关系而产生，它还具有一定的社会分配和社会保障性质。从道德角度看，企业职工作为企业日常经营的必须人力资本，是企业最为重要的生产要素之一，职工们为企业的发展贡献着自己的汗水和力量，很多职工甚至穷其毕生精力为企业服务；职工与企业之间这种联系的紧密性，要求在处置僵尸企业过程中必须着重考虑职工权益的保障问题。从现实角度看，企业正常经营时，职工往往处于弱势地位，与企业信息不对称，承担风险的能力也差；企业在破产之后，企业的每个职工不作为独立的债权人存在，而作为一个群体出现，职工债权人作为共同利益团体的整体性慢慢显现。特别是企业大部分资产被抵押后导致资产不足以职工债权分配时，职工们即使明白破产分配的顺序也不愿意接受和认同，职工通过上访讨薪成为必然。因此，企业职工作为僵尸企业利益攸关方，直接关系到僵尸企业处置的顺利与否和社会稳定②。

　　2、机制内容

　　首先，在处置僵尸企业退出过程中明确把妥善安置职工作为重要前提。要求企业向法院申请破产时必须提交完备可行的职工安置预案，在重整案件中还要求投资人接收职工作为参与重组条件，从而将职工安置工作前移，便于党委、政府站在全局高度，提前谋划，规避因处理不当而引发的不稳定因素。其次，在制定债权分配方案中，明确职工债权优先权范围。除《企业破产法》第一百一十三条中规定“职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金”属于第一顺序清偿外，对于生育保险、工伤保险、失业保险在内的其他社会保险费用、职工住房公积金以及职工安置费、奖金、提成、报销费用等其他福利待遇也纳入职工债权优先权范围。再次，协调政府先行垫付职工生活费等职工债权。在企业进入破产程序前，可由政府直接向将僵尸企业职工发放生活费并垫支社会保险费，稳定职工情绪；在企业进入破产程序后，由政府取得职工债权代位权，列入第一顺序优先受偿。在僵尸企业进入破产程序后，在没有投资人支付资金的情况下，可有管理人与政府签订借款协议，优先支付职工债权，管理人将该借款作为破产费用或共益债务优先支付。在投资人资金不到位的情况下，可有投资人与政府签订借款协议，由政府借资给投资人优先解决职工债权问题，再由投资人另行偿还政府出借资金。最后，在化解职工集资过程中，由政府释放政策资源给投资主体，由投资主体化解职工集资问题。

　　3、工作效果

　　职工权益保障机制在僵尸企业处置中保障人权、保护弱者、维护经济秩序和保护社会公共利益方面发挥了重要作用，保证了僵尸企业顺利处置和社会的和谐稳定。以淄博恒丰服装有限公司破产重整案为例，在投资人参与重整协议中明确约定，职工债权300万元在重整计划通过后3日内打入管理人账户用于分配，由投资人承接职工集资550万元并与职工签订新的劳动合同，确保职工下岗的同时又上新岗，投资人则享受政府承诺的招商引资优惠政策。该协议签订后，重整计划得以顺利通过、批准并执行，职工债权优先受偿，职工集资得以平稳化解，确保了恒丰公司的稳妥处置。再以淄博钜创纺织品有限公司破产重整案为例，在进入重整程序后，由管理人向政府借资，优先发放职工生活费，并在重整计划制定时，将该借款列入破产费用和共益债务优先偿还；在投资人如意公司参与重整协议中，明确约定如意公司承接钜创公司1012名职工；在重整计划执行过程中，在投资人重整资金不到位的情况下，由管理人协调投资人向政府借资2600万元，优先解决职工债权问题，确保重整计划的顺利执行。

　　三、处置模式选择机制

　　1、必要性

　　民营“僵尸企业”的破产，不同于以往国企破产，不能搞一刀切。近年来，由于受政府机构和金融机构负责人特定任期制、传统维稳观念以及对法律程序理解不到位等因素的影响，破产重整程序存在一定程度的滥用，在浪费司法资源的同时，也浪费了大量的经济和社会资源。特别是中央经济工作会议提出“尽可能多兼并重组、少破产清算”后，形成了僵尸企业破产应优先选择重整模式的论调。这是对法律程序的误解、对中央经济工作会议表述的误读，不利于僵尸企业的顺利处置。兼并重组不是一个严谨的法律概念，而是一个市场行为，一般包括收购兼并、股权转让、资产剥离、资产置换等。而“重整”是一个严谨的法律概念，属于与破产清算、破产和解并列的破产模式之一。在兼并重组过程中既可以适用重整，也可以适用清算，重整与清算都是资源配置的司法方式，清算也需要战略投资人接盘，清算过程也存在资产整体出售问题，出售式重整过程中也存在清算，重整和清算都可以实现兼并重组目的。因此，应根据僵尸企业的实际，实行一企一策，灵活选择不同的破产处置模式。

　　2、机制内容

　　坚持“企业主体、政府推动、市场引导、依法处置”为原则。对于那些核心业务仍然有发展空间的僵尸企业，着力于“激活”，立足于挽救企业的营运价值，采取重整模式实现资源有效配置；期间，仍可采用先“输血”再“造血”方式，由政府协调金融机构给予资金帮助或债务减免，甚至由政府通过国有化直接参与重整。对于生存能力丧失殆尽、扭亏无望的僵尸企业，着力于“盘活”，立足于淘汰落后产能，采取清算模式实现资源有效配置。判断企业核心业务是否具有竞争力，应以其产品是否具有市场前景和利润空间为标准，而不能过多考虑其负债情况。

　　3、工作效果

　　截止到2016年3月份，高青县已经处置6家僵尸企业，有3起重整、3起清算，均实现了企业资产存续、员工权益维护、债权人合理受偿和地方产业升级的良好效果。共盘活1310亩土地资源、41.64万平方米厂房建筑物，安置职工2281名，化解银行抵押贷款6.05亿元、无抵押贷款1.53亿元。以淄博五湖陶瓷有限公司破产重整转清算案为例，因该企业属于高耗能、高污染行业，产品缺乏市场竞争力，被迫宣告破产清算。买受人通过竞买获得五湖公司土地、厂房、设备等资产后，先后注册成立两家公司，一家公司利用公司原有厂房、设备对陶瓷产品升级换代，生产科技含量高的功能性陶瓷；一家公司利用破产企业的空闲用地投资建厂生产空调配件，实现了“凤凰涅槃”和“腾笼换鸟”的双重效果。再以钜创公司重整案为例，该案以美国通用公司破产重整一案为蓝本，探索适用“出售式重整”模式，通过政府协调金融机构和投资人，由高青如意公司作为战略投资人参与重整、重组钜创公司，高青如意公司以评估价2.5亿元全盘承接钜创公司主营业务相关的金融担保资产及对应债务、职工，并以6000万元收购钜创公司的未担保财产，管理人再以该价款清偿无担保债权人，对出售有效营运资产后的钜创公司则进行破产清算，予以注销。通过采用出售式重整模式，钜创公司在投资人如意公司接收后，企业资产全部得到盘活，职工利益和就业得到保障，金融债权得到较大维护，普通债权人得到相应比例受偿，实现了各方利益的最大化。该案例作为中国大陆“出售式重整”第一案例，被法学界所肯定并入选山东省高院《商事审判》。

　　四、破产程序规范机制

　　1、必要性

　　“法律的生命不再于逻辑，而在于经验”③。面对纷繁复杂的市场经济和社会发展，法律永远无法穷尽并解决现实中不断出现的新问题和新矛盾，而僵尸企业的司法处置表现的尤为突出。破产法在实行过程中，部分规定较为原则，相关的配套程序尚不完善，仍有许多值得研究、创新、探索和尝试的空间。因此，立足于本地实际，结合司法实践，规范破产程序，助推僵尸企业破产处置成为必然。

　　2、机制内容

　　首先，打造破产案件司法公开六大平台，确保破产工作阳光下运行。一是创设“破产工作人员信息”公开平台；二是推行“债权人会议资料”汇编发放平台；三是坚持“破产工作简报”编辑通报平台；四是设立“释法答疑办公室”沟通平台；五是构筑“债权人委员会”参与平台；六是创设“听证会”博弈平台。司法公开六大平台，能够确保债权人、债务人、投资人、职工的知情权和利益，又能保证管理人、法院、党委政府信息传递的实效，为企业破产工作决策提供了前提。其次，制定破产管理人工作业绩考核标准，确保管理人勤勉尽责。坚持依法规范、尽职免责、量化考核、报酬激励四项基本原则，对管理人的业绩实行千分制考核，将管理人的工作业绩分为八个工作环节八十四项具体工作，根据不同工作付出的工作量分别赋分，以管理人最终考核得分情况作为管理人结算管理人报酬的基本依据。辅之以管理人报酬互助基金指导意见，确保管理人最低收入保障。最后，细化破产流程具体细则，确保破产关键环节有章可循。以规范债权人会议指导意见、破产案件专项审计指导意见、处理破产企业职工集资问题指导意见、处理破产债权异议问题指导意见，执行转破产程序工作衔接指导意见等形式规范破产工作，统一破产流程和实体处理的标准。

　　3、工作效果

　　破产程序的规范弥补了破产法的不足，使破产实践做到了有规可依、有章可循，提高了僵尸企业破产处置的质效。截止到2016年3月份，高青法院先后受理9起破产案件，指定9次管理人和17次审计评估机构，出具9份审计报告和8份评估报告，组织召开20次债权人会议，起草并通过3个重整计划草案、4个财产变价方案、3个债权分配方案，审核债权16.46亿元，分配债权1.09亿元。因程序规范、公开透明，取得了债权人、债务人、职工及利害关系人的理解和支持，未发生一起针对管理人、法院、党委政府工作失误而引发的群体性上访事件。

　　五、资债处理创新机制

　　1、必要性

　　管理混乱、资产闲置、资不负债是当前僵尸企业的一种常态。进入破产程序后，在资产管理方式上，破产法规定了交由债务人或管理人管理的方式，但因原企业法人治理结构和经营管理无法改善，债务人自行管理方式一般不具可操作性，而管理人并不具备特定行业的经营管理经验，难以有效管理公司经营事务并实现对公司财产的维护和保值。在债务清理方式上，破产法规定了同一顺序债权比例清偿的分配原则，但因金融抵押资产远远小于金融债权以及普通债权受偿率普遍偏低，金融债权人和普通债权人参与重组重整的积极性普遍不高。上述两个问题的存在不利于僵尸企业重组重整的实施，不利于金融风险的化解和社会稳定。因此，僵尸企业要重组重整就必须在资产管理方式和债务清理方式打破常规，大胆创新。

　　2、机制内容

　　首先，资产管理方式上以“避免贬值、确保保值、力求增值”为目标，以是否有利于“企业资产保值增值”和“维持企业生产功能”两个标准，针对不同企业采取不同的资产管理方式。以高青法院审理的曼顿公司重整案为例，因企业法人治理结构健全，采取了债务人自行管理资产的方式；以淄博钜创纺织品有限公司、淄博恒丰服装有限公司两重整案为例，因法人治理结构处于瘫痪状态且且投资人属于同行业的现状，创新“资产整体托管”方式，由管理人将公司资产整体托管给投资人经营管理。其次，债务清理方式上分类处置，对金融债权采用“金融债权立体承接”方式，对其他普通债权采取“普通债权差额累进受偿”方式予以清理。“金融债权立体承接”方式以债务置换、债务承担和抵押资产转让为主要内容，由投资人承接债权银行有固定资产抵押的相应债务，同时获得该银行在破产企业的全部抵押物，并且过户成为投资人的资产，投资人同时获得金融信贷支持。“普通债权差额累进受偿”方式是在借鉴诉讼费收费办法、管理人报酬收取办法中分段收费方式的前提下，以维护小额债权人利益和确保普通债权利益相对公平为主要内容，采取普通债权中X万元以内X部分按100%比例受偿，超出X万元部分按Y%比例清偿方式。

　　3、工作效果

　　资产管理方式的创新，为重整工作的顺利推进奠定基础。以钜创公司、恒丰公司重整案为例，两公司均采取了“资产整体托管”方式，因投资人具有同类业务经营管理经验，在管理人的委托和监督下，负责重整期间生产销售业务的具体经营管理、资产的维护，原企业的全体职工继续上岗，由投资人为其发放工资并缴纳社会保险，化解了职工上访风险，减轻了管理人的压力，达到了生产不停、队伍不散、市场不丢的效果，为重整工作的顺利推进奠定基础。债务清理方式的创新，不仅化解了金融机构不良贷款风险，还使投资人重整资金得到保证，同时维护了金融债权人和普通债权人的利益，取得绝大多数债权人的理解和支持，为重整成功奠定了基础。以钜创公司、曼顿公司重整案为例，两公司在制定重整计划草案时，均采用了“金融债权立体承接”方式和“普通债权差额累进受偿”方式，保证了重整计划草案的通过，实现了普通债权“低清偿率”和“高通过率”的奇迹。

　　注释：

　　①2009年6月12日，法发[2009]36号《最高人民法院关于正确审理企业破产案件维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见》

　　②叶舒：“政府垫资优先清偿破产企业职工债权之法律与实务研析”，载2015年1月27日浙江星韵律师事务所律师论坛。

　　③美国法学家霍姆斯：载《普通法》一书。