王欣新教授会见美国大使馆经济处专家 就中美破产法问题进行交流【文字实录】

　　2016年4月26日下午，中国人民大学破产法研究中心主任、北京市破产法学会会长王欣新教授应美国驻华大使馆经济处约请，在中国人民大学明德法学楼205会议室会见了大使馆经济处的Ravi  F. Buck先生及鲁镇先生，双方就中美破产法问题进行了交流。

　　王欣新教授是我国著名的公司法、破产法专家，担任《中华人民共和国企业破产法》起草工作组成员、最高人民法院企业破产法司法解释起草组顾问、联合国贸易法委员会第五工作组（破产法）中国代表团专家。王欣新教授在本次会见活动中就Ravi  F. Buck先生及鲁镇先生对中国破产法所提出的相关问题做了详细的解答。以下为访谈的主要内容。

　　Ravi  F. Buck先生：王教授，您好！是否可以请您介绍一下中国破产法的产生历史？中国破产法最初在立法时是以哪个国家的破产法作为参考的？

　　王欣新教授：迄今为止，中国制定出台的破产法有两部。第一部是1986年12月出台的《企业破产法（试行）》。这部法律仅适用于国有企业，受到当时经济体制改革状况的局限，在立法方面存在许多不足，条文数量也很少，只有40多条。这部法在立法过程中主要是考虑如何解决国有企业的体制改革等问题，缺乏对外国破产立法经验的充分借鉴。在立法出台后的一段期间内，因为社会保障等各方面的配套制度不够完善，这部法律的实施程度也不高，全国法院每年也就大致受理几十件到一百多件破产案件。1994年之后，国务院接连出台了关于国有企业政策性破产的两个通知以及配套行政规章。这两个通知对职工债权的清偿、职工失业的救济安置以及其他配套的社会制度作出了一些特别规定。此后，政策性破产得到普遍实施，但仅适用于国有企业。那段期间，全国法院每年受理几千件破产案件，最高的一年达九千多件，这大概是在2000年前后。政策性破产的实施虽然使破产案件的受理数量上升，但其对债权人利益的保障不够，或者说是存在严重的损害，与依法破产适用的规则不同。对国有企业的政策性破产与破产法、担保法的规定存在一些矛盾，尤其是在对物权担保债权人的利益维护方面，所以在社会上也受到了反对与抨击。例如其中有一项规定，破产财产无论是否有设置有物权担保，都要优先支付职工的工资和安置费用等，这实际上是用应分配给债权人的财产去解决原本应当由地方政府承担的职工安置责任。

　　我国1994年以后开始准备制定新的破产法，中间也有过一段时间中断，大约历经了12年的时间，于2006年8月通过了新的破产法——《中华人民共和国企业破产法》。与之前试行的破产法相比，这部法律是一部新的立法，而不是对原有旧法的修订。我也是这部法律起草工作组的成员。这部新破产法出台后，在许多西方国家得到了肯定。在立法过程中，我们参考了许多国家的破产立法先进经验。有一部分内容是借鉴了美国的制度，如重整制度。但由于中国在历史传统上属于大陆法系国家，所以也有一些制度是借鉴大陆法系国家如德国、日本的立法，包括我国台湾地区的立法。例如，在破产清算等方面主要就是借鉴了大陆法系国家的做法。总之，我们是把能找到的、在中国比较适用的一些制度尽量都吸收过来。当时有来自各国的许多专家参加了立法的讨论，提供了很多具有建设性的意见，例如来自美国、日本、澳大利亚、丹麦、荷兰等国的专家，很多国家都对中国的破产立法很感兴趣。此外，世界银行、亚洲银行、德国技术合作公司等国际组织还为中国的破产立法提供了资金等方面支持。例如当时我们前往英国等国进行破产立法考察，就是由这些机构提供的资金。因此，在立法的制度参考上，我们的主体框架较接近大陆法系，但是像重整制度，尤其是债务人自行管理等制度则是从美国借鉴过来的。

　　Ravi  F. Buck先生：根据我们的了解，在中国企业很难进行破产，因为政府部门可能本身就是债权人之一，这些政府部门会对企业进入破产程序进行阻碍，您认为这种说法对么？

　　王欣新教授：在中国的确存在企业破产案件受理难的问题，不过政府部门本身就是破产企业债权人的情况应当是很少见的。在新的企业破产法出台之后，我们本以为破产案件数量会上升，但事实上没有。新破产法颁布以来，中国破产案件受理数量是一个不增反降的趋势。但在近一二年略有上升，从2000多件到3000多件，这主要是和中央政府提出的新政策有关。破产案件受理难是一个综合性的社会问题。

　　首先，法院方面的问题。中国法院和美国法院对破产案件的受理和审理是不一样的，中国法院在审理破产案件时，不仅要审理债权债务清偿等法律问题，还要帮助政府解决企业破产产生的相关社会问题。这就使法院在考虑是否受理企业破产案件时，会顾虑许多相关的社会问题能不能顺利得到解决，比如职工的债权清偿、失业救济安置问题等，这些都会使破产案件的正常受理受到一些社会压力的不利影响。此外，在法院内部，对于破产案件的审理存在审判人力不足、专业知识不足、法院内部对破产案件审理工作业绩的考核标准不合理等问题。例如，审理一件合同案件计算为一个案件，而审理一件破产案件则非常复杂，如果也按照一件案件去计算工作业绩，那就是非常不合理的。另外，中国法院对法官审理案件有结案率的要求，即要求每年受理的案件尽量都要在当年审结，这本身就是不合理的，而破产案件因其审理周期长难免可能跨越几个年度，这就会影响到结案指标的完成。这些因素都导致法院和法官不愿受理破产案件。

　　第二，社会配套制度如社会保障制度等不健全。例如很多国家设有职工工资保障基金，在企业破产时由其保障对职工债权的清偿，在基金先行清偿后再由其作为债权人在破产程序中代位求偿，这样可以迅速、顺利的保障职工债权。但中国目前还没有一个统一相应制度解决这些问题。在一些市场经济与破产法治比较发达的地区，例如广州、温州等地，因为地方政府的财力比较充裕，所以都设置有一些地方性的社会保障基金，但是这些基金保障的范围、资金来源等都是不统一的。与之相关的还有税收制度、工商制度等，这些相关配套制度的不健全也影响了法院受理破产案件的积极性。

　　第三，地方政府对于破产法的不当理解也是案件受理方面的障碍。如认为出现企业破产对政府是不光彩的事情，会影响金融环境，还有的地方政府认为受理破产案件会导致职工失业、上访等，影响社会稳定，因此授意法院不予受理。

　　第四，债权人、债务人对破产制度存在偏见，这也是一个障碍。比如有些债权人认为，破产是债务人逃避债务的一种手段，而不是一个公平清偿债务的制度，更没有将其视为市场经济必然发生的正常现象。有的债权人以为破产法就是破产清算，没有认识到还有企业挽救制度，即重整和和解制度。债务人这方面也存在一些认识问题。如有些债务人认为破产是有损名誉的事情，不愿意通过破产法解决债务问题。有些企业因为对破产挽救制度认识不足，没有能够通过重整制度及时获得挽救。此外，还有一些其他需要解决的问题，比如有的企业完全没有财产，破产程序中涉及到的行政费用、管理人报酬等破产费用没有办法支付，也影响到这些案件的受理。当然还有其他一些因素，综合造成了破产案件的受理难问题。

　　Ravi  F. Buck先生：您认为有什么办法可以解决这些问题？比如在国家层面，可不可以由优秀的学者、律师对地方法院的法官进行培训？可不可以在地方设立破产保障基金？

　　王欣新教授：国家也在关注这个问题，例如提出了在地方法院要设立专门的破产审判庭审理破产案件的要求。若设立了专门的破产审判庭，就不会再有考核指标方面的问题，因为破产审判庭专门审理破产案件，考核就可以单独适用一套体系，审理破产案件的法官的业务素质也会提高。中国人民大学破产法研究中心和北京破产法学会一直在推进这些工作，我们曾专门召开了破产案件受理难问题的研讨会，会后形成的研究报告报送到最高法院，并得到领导的重视与批复，这其中就涉及到了设立破产审判庭等问题。

　　至于你提出的设立职工破产保障基金的问题，在新破产法还未实施时，由于立法中确定了担保物权优先于职工债权受偿的原则，可能导致职工债权因无担保财产不足而无法清偿，所以当时我们就建议要设立职工破产保障基金，但是后来因涉及多方面的问题没有能推行下去，目前只是在部分地方设有此类基金。另外，对破产案件审判人员、管理人的培训也一直在进行。新破产法出台之后，最高法院组织过两次全国范围的破产法培训，我受邀参加了对法官的培训，各个地方也多次组织过对法官、管理人、地方政府官员的培训，我也都有参与授课。目前中国还是一个行政权力相对至上的国家，所以，现在中央政府对破产制度予以重视之后，地方政府和地方法院也就更加重视了，当事人也会考虑到这些因素影响，所以这些问题正在逐步得到解决。

　　Ravi  F. Buck先生：您认为在未来1-2年内会有比较多的央企或者地方国企进入破产程序吗？

　　王欣新教授：应该说，在中国经济总体处于下行期的期间内，尤其是这几年，在中央的鼓励与支持下，企业破产案件的数量会增加。但在这些破产企业中，国有企业所占的比例可能不会特别多。在一些经济比较发达的地区，尤其是破产案件受理比较多的地区，国有企业的数量在企业总体数量中所占的比例就很低。国有企业较多存在于西北、东北等市场经济理念相对不是很发达的地区，陷入困境的这部分国企，它们的体量比较大，但数量不一定很多。这些企业中有一部分是属于中央政府强调要去过剩产能的行业，它们可能面临着去产能这一经济结构调整任务的完成，因此有一部分要进入破产清算或重整。另外，在中国国有企业尤其是那些没有经过改制的国有企业的职工的观念中，认为自己有类似于国家雇员的地位，因此认为地方政府要承担对他们的社会救济和就业安置的问题，这是旧的经济体制遗留下来的社会问题，对于地方政府而言是很大的压力。对其他民营企业的职工安置等问题在较大程度上可以做到市场化，地方政府在观念上不存在这种责任，尽管实际上也需要承担相应的社会责任，所以其破产受到的政府干预阻力相对较小。

　　实际上，地方政府有时会从不同角度考虑企业破产问题。中国政府目前的一个重要目标，就是要保持社会稳定，如果企业破产可能出现影响社会稳定时政府就会干涉。但政府的干涉，可能会导致破产程序的变形。例如，为了完成去过剩产能等任务，中央政府拿出了大量资金用来解决国企职工的失业救济与安置问题，但民营企业职工则难以享受到这种待遇，也有人从破产法的角度提出这种做法是否公平、合适的问题。中国的一些问题如经济问题、社会问题等，需要从多方面加以考虑，以处理的更为稳妥。

　　鲁镇先生：比起90年代开始的国有企业政策性破产，现在的企业破产在财政方面是不是压力小多了？

　　王欣新教授：这个也不好说。20世纪90年代时进行的国有企业政策性破产，企业要进入破产程序是要经过各级政府逐级审批的，所以国有企业政策性破产的整体数量是有行政控制的，财政压力也是可以通过行政批准方式予以控制的。所谓政策性破产，实质上是一种国有企业行政关闭程序，只不过是假借以破产程序之名进行，以最终解决债务清偿等法律关系。那时中央政府每年都会支出大量的财政补贴，解决资源枯竭的煤矿、铁矿、军工企业以及其他国企的破产问题。这样做职工救济安置问题是解决了，但已不再是国际上通用的市场化的破产法了。新的《企业破产法》不允许再实行所谓政策性破产，所以不会再出现损害担保债权人的利益、与物权法、担保法相冲突的问题。现在的财政压力主要是在去过剩产能对企业关闭、破产时职工的失业安置等费用方面，而不是一般企业破产时的问题，对政府财政资金压力的大小要看这项工作的实际进展情况。

　　鲁镇先生：通过我对劳工和劳动力市场的研究。我认为，无论是民企还是国企，实际上都不会出现因为企业破产而导致的国家层面上的振动。您觉得呢？

　　王欣新教授：我认为这种情形应当是不会存在的。或者说如果可能出现这种问题，政府首先会考虑停下的是企业的破产或采取其他措施，而不会放任社会动荡的出现。因为破产法的适用本身就需要考虑到社会问题的处理。美国也会有这种问题，如美国通用汽车公司，一旦其破产也会出现严重的社会问题，所以当时美国政府直接出面进行拯救，而中国政府目前还少有直接出资解救企业的情况。

　　Ravi  F. Buck先生：您认为本次中央政府处置僵尸企业的态度是坚决的吗？现在采取了哪些行动呢？

　　王欣新教授：从中央政府出台的政策文件看，态度是坚决的。国家发改委出台的文件中指出了哪些行业存在产能过剩，针对某些大型企业也直接出台了调整措施。中央政府对这种大型企业的处置是比较有把握的，它可以通过行政手段去解决，目前已经出台了企业名单和产能压缩的指标，这些肯定是硬化的措施。除此之外，还有一些相对软化的指导性而非强制性的措施，如商业银行针对哪些行业、企业不应再发放贷款等等。但是具体到企业破产处置的情况是很复杂的，如出于地方利益考虑，有些地方政府并不认为自己的企业存在产能过剩的问题，有些地方政府会有一些拖延或者抵制的做法。再者，重整本身是企业挽救制度，但如果重整制度被滥用于那些本来应该清算关闭的企业，则会导致资源浪费，可能对去产能造成新的障碍。现在很多人已经意识到这个问题，例如最高法院，但在僵尸企业破产处置真正进行的时候会有更多的利益博弈。

　　Ravi  F. Buck先生：十分感谢王教授。您解答了我们所有的问题。不知道您有没有关于美国破产法的问题要问我们的？

　　王欣新教授：首先，在重整制度这方面，尽管破产立法时借鉴了美国的经验，但当时我国司法实践中没操作过企业重整，在法律实施中发现立法还有不够合理、难以操作的地方。有些制度如预重整制度我们还不是很清楚，特别是具体规定或者实际案例的操作上。第二，关于企业破产的实质合并问题。对企业集团中的多个关联企业，若它们存在财产、债务、管理等方面的严重混同即法人人格的混同，则可以把它们进行实质合并，作为一个企业去重整或破产。美国企业破产的实质合并，从法律的角度讲，应当符合哪些最关键的条件？实质合并的程序是怎样进行的？是通过当事人、管理人的申请，还是由法院依职权进行？目前这些不同做法中国都存在，无论是程序上还是实体上都不是很规范。中国最高法院正在制定相关司法解释，如果你们能在这方面提供一些资料，会对中国制定相关司法解释有所帮助。第三，关于出售式重整。目前中国绝大多数企业重整都是要保留原企业的法人人格，我们称其为存续性重整。但这样可能会导致一些企业由于资产、债务情况较为复杂，战略投资者进入的风险很大，即使企业还有一些有竞争力的营业事业也没有人愿意收购。而美国大部分企业的重整采取出售式重整，是将企业具有活力的营业事业随同员工等出售，而将原企业清算注销，例如通用汽车公司的破产重整就是如此。这方面我们也想了解得更多的情况，希望能够为我们提供一些资料，这对我们破产立法的完善会有帮助。

　　在会谈结束时，Ravi  F. Buck先生和鲁镇先生都表示，希望今后可以多多加强与中国人民大学破产法研究中心、北京市破产法学会的交流与合作，也希望可以进一步推动中美两国破产法治的不断前进。