建立长效机制 突破制约瓶颈 构建滨城特色破产审判管理模式

    作者简介

    朱波，滨州市滨城区人民法院民事审判三庭庭长，从事企业破产审判多年，连续参加四届中国破产法论坛并提交了论文，其中《困境与进路：对无产可破案件的调研报告》刊载于《破产法论坛（第八辑）》。

    曹爱民，滨州市滨城区人民法院民三庭。

    近年来，滨州市滨城区人民法院针对破产案件受理难、审理难、维稳难等诸多困难，为实现“社会稳定无震荡、程序严格无隐患、管理规范无违纪”的工作目标，积极探索创新破产案件审判和管理模式，在全国法院首创破产管理人报酬基金，有效突破了企业破产案件，特别是无产可破的企业破产案件受理和审理的制约瓶颈。2010年10月，滨城区法院被最高人民法院授予全国法院审理破产案件工作先进集体，并将滨城区法院设立破产管理人报酬基金的经验在全国进行推广。2011年10月，全省法院审理破产案件工作座谈会在滨城区召开，滨城区法院在会议上做的《完善破产审判机制，破解无产可破困境》典型发言，得到了上级法院的表扬和兄弟法院的肯定，以滨城区法院为主完成的省高院指定调研课题《关于无产可破案件的调研报告》作为会议的重点调研材料进行了交流。为形成破产案件审判管理的长效机制，滨城区法院探索建立了受理听证、联席会议、信息联动及财务顾问等四项制度，初步构建了具有滨城特色的“一个基金，四项制度”破产案件审判管理模式，得到了上级法院的重视和肯定，该经验于2013年分别被市中院和省高院转发，市中院领导对滨城区法院破产案件审判工作取得的成绩专门做了批示。2014年，“一个基金，四项制度”破产案件审判管理模式获滨州市政法委、综治办社会治理创新三等奖。2014年11月，滨城区人民法院被最高人民法院确定为企业破产案件审理方式改革试点法院。

    一，规范破产案件审判流程管理，保障破产程序的高效运作

    破产案件的审理是一项较为复杂的系统工程。为了规范案件的审理，滨城区法院根据法律规定，并结合本院多年的审判实践经验，制定了《关于破产（清算）案件审理的流程管理规定》、《关于规范企业破产（清算）案件中管理人工作的意见》等制度，对破产案件从审查受理到审理、终结的各个环节和阶段的工作任务、工作内容，法院与管理人、债权人会议各自的职权责任和相互关系，具体制度的实施等，做了全方位的详细的规定。以上规定按照破产案件审理的自然进程陆续展开，具有较强的可操作性，对破产案件的规范审理发挥了很好的作用。

    为了实现破产案件中对中介机构的规范委托，在多次召集座谈会，广泛征求中介机构（包括列入名册的管理人）的意见，通过大量的调研，并与其他法院不断交流的基础上，制定了《关于破产案件审理中聘用中介机构的规定》。该规定对破产中聘用中介机构的原则、范围、程序以及对中介机构的工作要求和监督进行了尽量详尽的规定，使得管理人的指定以及管理人在聘用中介机构的工作中有章可循，克服了随意性，同时也提高了委托工作的质量和效率。按照流程管理：（1）对管理人的指定，由审理破产案件的合议庭根据案件的实际情况提出要求，鉴定中心通过轮候随机抽取的方式从管理人名册中确定管理人，对特殊案件采取了竞争的方式进行指定。（2）涉及破产财产的审计、评估和拍卖等事项的，由管理人向合议庭提出申请，合议庭委托鉴定中心从列入名录的中介机构中确定被委托人，合议庭及管理人全程参与。对委托工作成果，由中介机构直接向管理人提交，鉴定中心与合议庭进行监督。管理人采取相应方式对工作结果予以公告、公示。

    另外，滨城区法院对破产案件采取了单独考核机制，即根据破产案件难以同其他普通案件进行量化管理的特点，对该类案件采取了单独考核的方式，对破产案件合议庭不再量化任务指标，主要参照本庭室的平均工作量来确定每个人的工作绩效。这样，就充分调动了破产案件合议庭的积极性，对稳定破产案件的审判队伍打下了基础。

    二，打造“一个基金、四项制度”，逐步形成具有特色的破产案件审判管理模式

    （一）设立破产管理人报酬基金，探索无产可破破产案件审理路径

    我国《企业破产法》引进了以市场为导向的破产模式，以期完善企业市场退出机制，实现社会整体效益最大化。但经调研，在国际国内大环境影响下，近几年滨城区辖区内有相当数量的企业未经法定程序依法退市，尤其是一些中小微公司存在人去楼空、长期歇业的不正常现象，而事实上，此时大多数企业已无产可破，鉴于破产程序的费钱费时费力、破产清偿的低预期，致使债务人、债权人均怠于启动破产程序。此种情形下，妥善审理好无产可破企业破产案件，破解该类案件审理瓶颈，充分发挥案件裁判的引导作用，促进企业市场退出机制的完善，显得尤为重要。而此类企业往往无资金启动和维持破产费用，管理人不愿参与接受管理，法院即使受理也难以审理，造成诸多社会经济问题，给社会稳定埋下隐患。为解决此问题，滨城区法院积极探索实践，在全国率先形成了以“统筹兼顾、利益均衡、平衡填补”为核心内容的“破产案件管理人报酬基金”。当破产企业没有资金，以致无法启动和推进破产进程，或仅有少量财产，最终不足以支付破产费用和管理人报酬时，管理人可以申请从基金中支付相应费用和报酬，从而保障无产可破破产案件审理顺利进行。当经过债权清收和资产变现，有破产财产能够分配时，于分配前优先清偿，回填基金。

    对在破产终结后不能全额取得应得报酬的破产案件管理人，特别是自愿垫支破产费用并勤勉尽责履行职务的管理人，在破产案件管理人指定时，滨城区法院适当对其进行平衡，注意“肥瘦搭配”，灵活把握，尽量弥补接受无产可破案件管理人的损失，以平衡填补管理人利益。

    （二）构建四项基本制度，创新破产案件审判管理机制

    1、寓实质审查和程序保障于一体的案件受理听证制度。对破产开始程序，《企业破产法》在程序设计上存在明显的不足之处，如在债权人申请时，债务人享有异议权，但法院一旦作出受理裁定，债务人却没有上诉权；债务人提出破产申请时，债权人既无异议权，也无上诉权；对不予受理和驳回破产申请的裁定，申请人享有上诉权，但具有利害关系的相对方却无相应的上诉权。破产程序关涉多元主体的利益，但如上所述，利益相关方的权利配置却是不对称的，因此，必须坚持正当程序原则，充分保护各利益主体的程序权利。为此，滨城区法院在审判实践中尝试引入听证机制，特别是在一些重大、敏感的企业申请或被申请破产时，举行听证会，听取利益各方（如申请人及相对方、债务人的股东、职工代表、所在社区代表等）的陈述，这样有助于查明事实，更重要的是弥补了程序性权利保障不足的缺憾。现在，在受理当事人的破产申请后召集听证会已作为制度固定下来，形成了一套运作成熟的机制。

    2、形式灵活兼顾层次多样的联席会议制度。因破产案件本身的复杂性，在审理过程中时常会遇到重大复杂疑难的问题，有些涉及复杂的事实认定，有的涉及法律规定的不明确，加之破产案件审理周期一般较长，也会涉及政策的变化等。这无疑增加了对某些问题处理的不确定性，如果处置不当将会引发不良影响。因此，滨城区法院在长期指导管理人的工作实践中，确立了联席会议制度。在案件审理过程中，如果遇到疑难问题，除由合议庭及时评议外，由法院会同管理人及时召集相关会议进行会商，作出决定并形成会议纪要。会议的参加人视情而定，可以邀请企业主管部门、有关专业部门和单位（如财政、劳动、土管、人民银行或银监局、信访或维稳办等）参加。必要时召集职工代表、部分债权人或债权人委员会及相关单位（如破产企业所在的社区等）举行听证会。如在造纸企业破产案件审理过程中，因系国有大型企业，所遇到的困难和问题是前所未有的，因此，合议庭经常会同管理人（清算组）、职工代表以及政府相关部门召开各种形式联席会议，及时解决了问题，化解了矛盾。博兴二棉是一个历史悠久的老集体企业，隶属于博兴县政府，但住所地在滨州高新区，受理该企业破产一案后，合议庭多次召集了由两地政府相关部门参加的联席会，就一些现实问题取得了共识，现该企业的破产工作开展非常顺利。

    3、渠道畅通与内外结合的信息联动制度。一是建立内部沟通制度。在法院内部，审判庭或合议庭与信访办随时沟通涉及破产企业稳定的信息，并对相关人员和事件建立专门档案，形成应对突发事件的联动机制。二是加强与党委、政府的信息交流（换）。在破产案件审理过程中，积极主动地参与维护本地区的社会稳定工作，熟悉维稳政策并全面掌握了解破产企业的不稳定因素，及时与党委政府的相关部门（如企业主管部门、维稳及信访部门等）交流信息，制定措施，为党委、政府的决策提供事实和法律依据。三是加强与有关部门横向联系。如与劳动部门进行经常性的沟通，并对劳动保障政策共同调研，利用其信息平台，及时掌握劳动培训及用工信息，介绍失业职工参加再就业培训并最终实现再就业，保障其生活水平和质量。

    4、公开透明且目的明确的财务顾问制度。现代破产法的价值追求即是公平保护债权人、债务人以及社会利益，因此，破产案件的审理涉及多方面的利益博弈，自然要求在程序方面尽可能的公开、透明，只有如此才能确保公信力，真正实现破产法的功能目标。因此，破产企业资产的认定和处置就成为破产案件审理的中心环节，直接影响着破产企业的职工权益和债权人利益。由于此项工作意义重大但又特别专业，为此，滨城区法院试行在司法准入的中介机构名册中，挑选业务精良、品质优秀的财务会计，聘为破产案件的专项财务顾问。财务顾问主要的作用是：在破产案件受理时，对拟破产的企业财务状况作出评判，查明其是否具备破产条件；案件受理后，在协助管理人对破产企业进行清产核资的前提下，出具专项财务审计报告；破产程序终结时，对管理人的财务账目作出审计报告。另外，对在案件审理过程中发现的问题及时进行审计，并根据需要出具专项报告。

    三，形成长效机制，有利地推进了破产案件审理的高效运行

    （一）基金运作，有效推进破产进程，破解企业破产案件启动与审理的瓶颈

    在破产管理人报酬基金设立后，按照填平（对管理人垫支的破产费用全额支付）、补偿（参考管理人工作量计算应得而未得报酬适当进行补偿）的原则，对于由法院指定的、管理人名册中的中介机构或个人作为破产案件的管理人（由政府有关部门、单位的人员组成的清算组成员除外），当破产企业没有财产或仅有少量财产，导致最终支付破产费用和破产债权分配的财产价值总额为零或极低，不足以支付管理人报酬或破产企业财产处置难度较大、债权清收成本较高，将导致破产费用增大，致使管理人报酬过低或无法保证破产进程时，准予破产管理人按照严格的申请、审计、审批程序，向法院申请从基金中支付相应报酬。对于管理人从基金中支取的用于启动破产工作的报酬，在破产财产分配时作为破产费用优先清偿，回填破产管理人报酬基金的支出项。

    以上基金的成功运作，调动了管理人工作的积极性，培育了破产管理人队伍，保障和强化了破产案件破产程序运作的规范、有序。经过近四年的运行，我院破产管理人报酬基金余额增加15万元，使多起无资金破产案件（如双泉针织、荣创工贸、华云经贸、鲁北燃料、黄河新华印刷等公司）得以启动和审结，并实现了良性循环。

    （二）制度创新，有效弥补了法律的空白，增强了破产程序的可操作性

    如上所述，滨城区法院在破产申请受理阶段，普遍实行了听证制度，是对我国破产受理制度有益的补充，程序上更加具备操作性，使法院在决定受理案件时更容易把握判断破产条件的成就与否，以免因判断迟缓或失误，给当事人特别是债务人企业造成不可挽回的损失。如债权人三基工贸公司申请债务人德隆塑业公司破产清算一案，因在法定期间债务人未提出异议，本院依法裁定受理了该案。但随后，债务人的股东李龙和李凤泽即以法定代表人李洪山未告知公司被申请破产的事实，债权人的债权不属实为由，向本院提出异议。我国破产法并未赋予债务人的股东对债权人申请破产的异议权，但为了查清事实，合议庭及时组织了包括债权人（申请人）和德隆塑业公司的全体股东的听证会。根据听证会的情况，结合管理人的调查，最终查清了债权人申请破产所依据的债权的真实性存在争议，德隆塑业公司财产及账目不清的事实，遂裁定驳回了债权人三基工贸公司的破产申请。而在晶鑫玻璃制品公司破产清算一案受理之前，合议庭组织了由债权人、债务人的股东、职工代表及当地政府有关部门参加的听证会，在查清相关事实的基础上及时裁定受理了该公司破产清算一案。

    （三）公开透明，防范违法违纪事件的发生，助推了破产程序的稳妥进行

    在破产案件审理实践中，滨城区法院引入了客观、中立的财务顾问制度，以实现更深层次、可信度更强的监督机制，进一步防范违法违纪事件的发生，并使破产程序更加规范有序。如万隆化轻公司破产清算一案，在审理过程中，职工反映部分企业财产未纳入破产财产，合议庭即指示财务顾问进行了专题审计调查，最后协助管理人将流失在外的汽车一辆、部分土地补偿金等追收回来归入破产财产。另外，财务顾问还在一些破产案件审理过程中进行了阶段性审计，如造纸企业、春晓企业、万隆化轻公司等破产案件由于审理的时间跨度长，出现了清算组（管理人）负责人变动的情况，在前后任负责人交接工作时，要求对卸任负责人进行离任审计，既是对前一段清算工作的总结，更突出了监督的作用。同时，将审计结果予以公示，法院和政府主管部门将审计报告存档，也有利于破产清算工作的公开、透明，并明确了责任，加强了对管理人工作的监督、指导。

    （四）发挥职能，确保职工权益的最大化，维护辖区内经济社会的稳定大局

    企业的破产，涉及到方方面面的利益，特别是破产企业职工权益，如其得不到实现，极有可能引发社会不稳定，企业无产可破案件尤为严重。在案件审理过程中，滨城区法院通过制度性的措施，促使破产企业职工对破产财产价值形成合理预期，尽量使破产财产升值、增值，最大化收集破产财产、兑现职工权益，争取职工对破产工作的理解与支持。如在破产进程中，尽可能让职工或职工代表全程参与，必要时召开企业职工或职工代表大会，张贴公告，向职工通报相关情况，保障职工知情权、表达权和参与权，从而减少抵触情绪，防止对企业破产行为的不理解而产生隐患。

    另外，对具有劳动能力的企业下岗失业职工，积极与有关部门和企业进行协调，让具备相应技能的下岗职工到相近企业就业。对有自主创业意愿的，帮助争取政策支持和信贷扶持。对暂时不能就业的，协调劳动就业处进行技能培训，为其就业创造条件。对达到退休年龄或伤病职工，协调办理退休或病退手续，使其享有社会保险待遇，消除生活后顾之忧。

    因此，随着企业破产案件的审理，滨城区法院协调解决了诸多社会历史遗留问题，妥善安置了大量破产企业下岗职工，化解了大量社会矛盾，消除了社会不稳定因素，有力促进了地方社会稳定和经济发展。