破产案件数量下降的原因与对策

    二、关于增加破产程序可适用性的几点建议

    1、积极推进国有企业市场化改革，建立政府援助破产程序的机制。长期以来，国有企业改革的重点是推进国有企业的市场化，主要是通过现代企业制度改造，明确产权关系，实施政企分开，完善法人治理结构，加强国有资产管理。但国有企业的改革成效并不显著。笔者认为，国有企业改革应当改变过去“大一统”模式，而必须进行分类改革。目前的国有企业分布于国民经营各个行业和领域。但总体上可以将其分为市场领域和公共服务领域。对市场领域的国有企业应当进行彻底的市场化改造，让其与民营企业同台竞争，在出现债务危机的时候，统一适用破产法的相关规定退出市场。但对于公共服务领域的国有企业，由于其一程度上承担了政府的公共职能，其在向社会提供产品和服务的过程中，受到了政府定价和政府限价的影响，其经营效果不一定反映其真实的营利能力，因此，应当综合考虑其经济效益和社会效益，在适用破产法时也应有所区别。对虽然财务上已达破产界限，但社会效益良好的国有企业，政府应当承担扶助、救济的责任。但是应当改变单一的财政补贴方式，而应通过建立规范的政府援助机制，促成企业改善经营管理，实现经济效益和社会效益的最大化。

    2、在破产清算中增设简易程序，提高案件审理效率。简易破产程序是一些发达国家和地区审理小额破产案件所适用的一种程序。由于该程序用时短、成本低，可以满足破产企业快捷、低成本退市的需要，因此在破产法里设置简易破产程序具有积极的现实意义。目前，我国中小企业的数量增长很快，截止2012年底，中小企业数量已达5651万家。在破产程序中，特别是清算程序中增设简易程序的必要性越来越紧迫。在对各国的破产简易程序的适用标准进行研究，不难发现，主要有以下三种情形：一是以破产财产的金额为标准来确定是否适用简易破产程序（如日本）；二是以无担保的债务总额为标准来确定是否适用简易破产程序（如英国）；三是以混合标准为依据来确定是否适用简易破产程序（如德国）。笔者认为，破产简易程序的适用标准应当采用复合标准，综合考虑债务人财产数额、债务总额、债权人数，债权债务关系的复杂程度，并充分尊重当事人的意愿。由于我国各地经济发展水平的差异及司法力量分配不均衡，对于适用简易程序的债务人财产总额和债务总额应当由国家统一规定一个幅度，再由各省、自治区、直辖市确定本地适用的具体标准。对债权人数量较少、债权债务关系简单的案件，可以灵活掌握债务总额，对于债务人财产不足以支付破产费用或共益债务的，原则上应当适用简易程序。

    3、构建以重整为核心的破产法制体系，增加鼓励重整程序适用的措施，加大公权力对重整程序的支持力度。

    破产重整制度是一项重大的制度发明，它不仅将传统的债务清偿与企业再生相结合，而且最大限度地挖掘与再现了企业的营运价值，给企业复苏与存续提供了更多的机会与选择，实现了私人权利与社会利益的协调统一。上世纪七十年代后，各国相继修改破产法律制度，其重要内容之一就是构建以重整为核心的破产法律体系。我国企业破产法出台以后，引入了重整程序，法律也规定了一些鼓励重整的制度措施。但重整程序的制度魅力并没有充分体现出来。相对于债权人与债务人在重整之外的各种替代方式，重整程序有两大制度优势：一是重整程序是在法院和管理人的参与下进行的，更能保证程序的公平性。而债权人和债务人是否可能达成“债转股”协议或者以什么样的方式实施企业并购重组取决于双方的谈判能力。实践中不乏强势的债权人以极为低廉的价格取得债务人财产最终又可能构成因显失公平，债务人又要求撤销合同的案例。二是重整程序在法院的主持下进行，存在大量的刚性制度，更有利于保证企业复苏计划的完成。如重整过程中有担保的债权人债权行使和股东分红权受到了来自制度的限制和约束，为保证重整计划草案的通过，部分不同意重整方案的债权人也不得不做出让步。这在重整程序之外都是很难解决的问题。笔者认为，鉴于重整程序的社会功能，以及我国国有企业的大量存在的现实，对企业规模较大，或者属于环保、节能、高新技术行业等政策扶植行业的企业重整，政府应当给予一定的扶植和鼓励。重整程序应当成为一般企业进行清算的前置程序，任何企业在清算之前，应当首先考虑其重整的可能性。只有不遗余力加大重整程序的支持力度，才能有效发挥重整程序的制度优势。

    4、强化清算人的法律责任，规范企业市场退出机制企业在解散过程中，清算义务人应当对企业的资产和债权、债务进行清理，清理中发现企业资产不足以偿还债务的，应当向人民法院申请破产。清算义务人向法院提出破产申请是破产案件的一个重要来源。近几年，我国中小企业的数量急剧增长，同时又有大量中小企业解散消亡。但现实中，大量企业退出市场并未通过清算程序，这也是破产案件数量下降的重要原因。清算义务人不经过清算而将企业长期搁置，任其自生自灭，不仅会使债权人利益受到损害，更重要的是将对社会的诚信体系造成重创。在市场经济中，社会诚信是一种极其重要的社会财富，关系到整个社会经济体系的健康有序发展。清算义务人不履行清算义务，如果没有承担相应的法律责任，或者违法成本过低将会导致更多企业不选择清算，从而给企业市场退出机制的运行造成损害。

    2008年最高人民法院颁布的《关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定（二）》第十八条规定：“有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东未在法定期限内成立清算组开始清算，导致公司财产贬值、流失、毁损或者灭失，债权人主张其在造成损失范围内对公司债务承担赔偿责任的，人民法院应依法予以支持。有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东因怠于履行义务，导致公司主要财产、帐册、重要文件等灭失，无法进行清算，债权人主张其对公司债务承担连带清偿责任的，人民法院应依法予以支持。上述情形系实际控制人原因造成，债权人主张实际控制人对公司债务承担相应民事责任的，人民法院应依法予以支持。”第十九条规定：“有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东，以及公司的实际控制人在公司解散后，恶意处置公司财产给债权人造成损失，或者未经依法清算，以虚假的清算报告骗取公司登记机关办理法人注销登记，债权人主张其对公司债务承担相应赔偿责任的，人民法院应依法予以支持。”第二十条规定：“公司解散应当在依法清算完毕后，申请办理注销登记。公司未经清算即办理注销登记，导致公司无法进行清算，债权人主张有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东，以及公司的实际控制人对公司债务承担清偿责任的，人民法院应依法予以支持。公司未经依法清算即办理注销登记，股东或者第三人在公司登记机关办理注销登记时承诺对公司债务承担责任，债权人主张其对公司债务承担相应民事责任的，人民法院应依法予以支持。”

    该司法解释明确了相关清算责任人的民事赔偿责任，对于维护促进清算程序的进行具有十分重要的作用。笔者认为，清算责任是一种法定责任，清算责任人依法实施清算不仅是为了保护债权人的公平受偿权利，其对于维护社会信用和社会经济秩序也具有十分重要的作用。由于此种责任的承担既有私权保护的成份，也有公共秩序维护的因素，所以，清算人不履行清算义务，除了依法承担民事赔偿责任之外，还应当承担行政责任，对于不履行清算义务的责任人，可以由企业登记机关对其进行行政处罚。只有强化清算责任，提高逃避清算责任人的违法成本，才能促使更多的企业通过清算程序（包括破产清算）处理债权债务，从而使企业退市场机制更加规范。