完善市场退出机制 促进资源优化整合

    企业破产法实施后，破产案件数量总体上呈逐年下降趋势，全国被吊销营业执照而不依法清算注销的企业甚多，其中相当部分都已发生破产原因。在公司法司法解释建立强制清算制度，并追究负有清算义务的股东、高管等责任后，因连续两年未进行工商年检被吊销营业执照而不依法清算的现象有所矫正，但工商管理制度改革后不再强制工商年检，因此而被吊销营业执照的企业估计也将不复出现，通过强制清算制度规范企业退出渠道的效用将难以发挥。如果破产制度再不能及时跟上，补充空缺，企业的退出渠道将更难以规范。

    《意见》强调，人民法院对企业清算、企业重整案件，无法定理由不得拒绝受理，不得拖延审理。据此，第一，对破产法在市场经济中的作用要有正确、积极的理解。第二，对案件受理条件要有正确的判断。过去存在一种误解，认为申请人等未提交全部证据材料，法院就可以不受理，这是不符合立法本意与法理逻辑的错误观点。当事人无论是因何种原因未提交全部证据材料，通常并不会影响对破产原因存在的判定。根据企业破产法及相关司法解释规定，法院判定应否受理破产申请的标准，不是是否提交法定全部证据，而是债务人是否存在破产原因，这两者间并无对应制约关系。如能根据债务人的外观行为（如未清偿依法成立的到期债务）判定其存在破产原因，法院就应当受理破产申请。第三，正确处理破产案件受理中与地方政府的关系。破产案件可能涉及一些社会问题的解决，需要与地方政府协调，需其配合与支持，但这并不表明法院受理破产案件要经地方政府同意，是否应受理破产案件必须依法决定，地方政府是否同意不是法定受理条件，更不是拒绝受理的法定理由。

    无论是企业的清算还是重整都是对社会资源的优化配置，我们要通过破产制度促进企业资源的合理流转与利用，发挥其在调整产业方向与产品结构方面的功能，尤其是要发挥重整制度挽救企业与社会事业、利益多方共赢的作用。同时也要防止假借重整拖延、逃避债务责任，无益耗费社会资源，避免不具有挽救希望与挽救价值的企业滥用重整程序。

    目前一些法院、法官不愿受理破产案件，原因之一是法院内部破产审判工作机制不够完善，有些不合理的制度在阻碍破产案件受理、打击审理法官的积极性，如机械的审限制度、结案要求、案件数量考评制度等。所以要贯彻《意见》规定，探索科学合理的破产案件绩效考评机制，高度重视对审理破产案件法官的培养和使用，充分调动其审理破产案件的积极性。

    此外，还必须逐步完善有关企业破产的各项立法与配套制度。我国一些涉及企业的立法只对常态下企业的行为调整有规定，但未考虑发生破产原因之非常态情况下问题的解决，制度设计存在缺陷，对破产法的实施构成障碍，甚至严重影响破产立法目标的实现。例如，将企业重整中减免的债务视为营利征税，导致企业重整失败；破产清算程序终结时税务注销登记困难，导致难以办理企业工商注销登记；公司法、证券法中规定的证券发行条件使重整企业无法募资；法院外的其他国家机关如公安机关、检察机关、海关等对债务人财产采取的保全措施，依据企业破产法第十九条规定，在法院受理破产案件后均应无条件解除，但在实践中有些机关却拒不执法，甚至沦为地方保护主义、破坏公平清偿的工具。这一切表明，我国破产法的顺利实施还需要艰苦的努力，要迎难而上，勇于担当，才能够实现优化企业兼并重组司法环境的目标。

    在完善市场退出机制、促进企业资源优化整合的同时，还必须强调依法保护劳动者的合法权益，尤其是在破产案件中，要切实保障民生，要通过积极解决客观矛盾、而不是无原则地掩饰矛盾，来维护社会的真正稳定。在企业破产重整案件中，也可能会涉及企业的兼并、收购与重组等问题，法院要依法处理作为利益攸关方的企业职工的合理诉求，保障职工的正当权益。要在法律规定的范围内，引导相关企业积极承担社会责任，保障职工债权的清偿，并协调地方政府有关部门积极解决职工的失业安置、社会救济等问题。对可能存在影响社会和谐稳定因素的破产案件，法院要制定必要的风险处置预案，及时启动大要案工作机制，特别重大的案件要及时向地方党委和上级法院报告。地方政府有关部门要积极履行其工作职责，解决企业破产可能产生的各种社会问题，决不允许以法院已受理破产案件为由，将本应由政府解决的问题和矛盾不负责任地推给法院。为此，需要建立有效的法院与政府的协调机制，以及对政府有关部门人员在企业破产案件中的职责不作为、乱作为行为的责任追究机制，以切实保障破产与重整制度发挥其在完善市场退出机制、促进企业资源优化整合的积极作用，做到司法为民、公正司法，实现将改革发展成果更多更公平地惠及全体人民的目标。
 
                              （作者系中国人民大学法学院教授、博士生导师   本会名誉会长）